国安法:取消香港独立关税区的博弈

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本周三,美国国务卿蓬佩奥对国会表示,香港不应再享有按照美国法律给予的特殊地位。蓬佩奥称,现在将由总统特朗普决定是否或者如何终止香港目前享受的特殊经济待遇。
蓬佩奥在其声明中提到,有关1992年的《香港政策法》,如香港被确认其自治状态与中国其他地区无异,美国总统可授权行政部门取消香港的独立关税区地位,并且终止中国通过香港取得美国敏感科技技术的渠道。

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美国最终采取的行动可能会对香港的亚洲金融中心地位造成重大打击。美国会不会真的取消香港独立关税区地位?一旦取消给各方带来的后果又是什么?

“独立关税区”的影响范围
受访经济学家向BBC中文表示,首先需要廓清的概念是,独立关税区的地位是世贸组织赋予的,不由得美国取消,美国能做的是单方面不再视香港为独立关税区。因此简单说美国取消后,香港将与深圳无异并不准确。

“香港不会轻易失去独立关税区地位,因为香港作为独立关税区由世贸组织承认,并由香港特区《基本法》保障。这种国际公认的地位,并不是任何一个国家给予的,也不能被某一个国家任意废止。 ”香港中文大学商学院助理教授吴靖表示,如果某个国家,例如美国,不承认香港是独立关税区,那只会影响到香港与该国的进出口贸易。

独立关税区(Separate customs territory)源自WTO的前身关税暨贸易总协定(GATT)制定时,为未获得独立的殖民地而设置,起初有30多个非主权政治实体,随着殖民地国家相继独立,世贸组织框架下现存的独立关税区有台澎金马、香港、澳门和欧盟。香港商务及经济发展局局长邱腾华曾公开表示,香港作为自由港,没设下任何贸易关卡,若他国单边采取措施,香港无法阻止,若说香港独立关税区是受惠、受制于某国,这是错误的说法,亦无视香港的情况。

香港科技大学经济系首席教授朴之水(Albert Park)表示,美国之所以威胁要取消香港独立关税区地位,主要因为中国如果通过香港《国安法》,他们需要寻求惩罚香港和中国的途径。美国的利益博弈
即便如此,经济学家也认为,美国单方面不再视香港为“独立关税区”可能性不大,因为美国自身利益牵扯较大。

“一旦他们(美国)更仔细地考虑到这一行动的后果,就不大可能会将这个威胁付诸实施。”朴之水解释,首先,剥夺香港独立关税区的地位,会加速香港失去自治权,加速“一国两制”的终结,而这正是美国所要防止的。”
“另外,香港是美国的一个重要出口市场,2018年排名第10位,失去独立关税导致的较高关税将伤害美国出口商,尤其是葡萄酒、牛肉和农产品的出口商。”

吴靖也认为,任何国家,包括美国在内,在考虑对香港的政策时,都会首先考虑自己的利益。比如,美国对香港享有大额贸易顺差。

香港与美国之间贸易额在380亿美元左右,而美国对香港贸易顺差高达334亿美元。美国对香港保持着最大单一国家或地区顺差,在美国贸易体系中十分难得。

其次,有1300多家美资企业在香港经营,这些美国企业在香港享有进入中国内地和东南亚的便利。

但美国如果决意要在世贸组织的框架下取消香港的独立关税区地位,则需要团结盟友,证明香港在“对外贸易关系和参与WTO事务上不再享有完全的自治权”,这意味着美国可能在WTO制度框架内与中国进行新一轮博弈。

具体产业和市场信心
中美在多个领域明争暗斗的大背景下,如果香港对于美国的政治利用价值比经济价值更高,美国也可能发起对香港的经济打击,手段之一便是取消香港独立关税区地位。

朴之水(Albert Park)认为,如果真的发生,对香港经济的负面影响巨大。主要体现在:

贸易受损——贸易战导致到中美间高关税,取消独立关税区意味着立即提高香港与美国间的关税,双向贸易因此将减少。对于香港消费者而言,美国商品价格会提高,对于生产者而言,从美国进口原材料的价格会上涨,香港出口商的利益也将受损。

科技发展受损——“香港的电信和科技公司也会因美中在高科技贸易上的限制而受到负面影响。”朴之水表示。

零售业受损——“长期以来,由于香港商品价格较为便宜,若失去独立关税地位,香港零售业会失去对内地游客的吸引力。”朴之水表示。

但吴靖认为,美国不承认香港是独立关税区,只会影响到香港与美国的进出口贸易,由此所造成损失相当有限。根据香港工业贸易署数据,2019年,香港产的产品出口477.5亿港元,其中输出美国的商品36.7亿港元,占比7.7%。不过香港的贸易以转口贸易为主,2019年转口到美国的货值3000亿港币左右,占比7.6%。

“事实上,社会动荡对市场信心打击大得多。经历了几个月动荡、暴力和不确定性之后,任何能够稳定局势的因素,都会对香港投资者的情绪恢复有极大帮助。 ”

吴靖认为, 投资者经常会评估长期潜在投资环境,包括政治、经济的稳定性,以及对正常运营和盈利的预期。因此,长期来看,香港《国安法》应有助于恢复社会稳定,恢复香港法治,维护“一国两制”的原则。这对投资者信心和营商环境都有帮助。

香港民间人权阵线则表示,《国安法》一旦实施,全世界都会担心如何在香港设立公司,对香港经济的破坏是长远的,无法回头。“《国安法》摧毁了人权、民主、自由、法治,届时也不可能会有繁荣的经济。”

中国面临的冲击:金融大于贸易
香港在中国的经济版图中有着特殊地位。如果美国不再视香港为独立关税区,对于中国经济而言,意味着什么?

经济学家认为,就贸易而言,影响不大。

朴之水称,香港失去独立关税区地位对中国内地与世界其他地区的贸易的直接影响可能不大,因为中国对外贸易中,经过香港的转口贸易的份额一直在稳步下降。这一变化也不会影响中国进出口的关税水平。

吴靖表示,在2001年中国内地加入世贸组织之前,香港扮演着重要角色,是外资进入中国内地市场的重要渠道。而现在,中国内地已经成为世界第二大经济体,物流、交通都直接与世界其他地区紧密相连。在一定程度上,香港作为贸易中介的地位正在减弱。不过吴靖提醒,中国内地金融体系还未完全开放,因此香港对中国内地最重要角色是国际金融中心。

香港近年来一直是国际资本流入中国的重要门户。在中国内地全年所获得的1250亿美元的外地直接投资(FDI)中,990亿通过香港流入,占总外商投资额的80%。

专注研究全球经济的智库PIIE称,截至2018年底,中国非金融类对外直接投资在香港的存量达到6220亿美元。这一数字大约相当于香港同年GDP的170%。这代表着大量内地企业通过香港投资全球,其中还包括越来越多中国央企。96家中国央企中,有50家央企旗下至少有一家子公司在香港联交所上市。

在金融方面,香港还是大量中国企业上市融资的目的地,全球最大的离岸人民币业务中心,在人民币国际化上扮演举足轻重的角色。根据SWIFT的统计数字,全球70%以上的人民币支付通过香港进行结算。

吴靖认为,美国若不承认香港的独立关税区地位,可以限制某些公司来港或在香港设立地区总部,并对香港的资金流入和流出实行一定管制。这将损害香港之于中国内地的国际金融中心地位。

更长远来看,香港失去独立关税区的特殊地位,可能会释放出香港独立性恶化的信号。朴之水认为,这可能导致跨国公司对香港的未来失去信心,最终香港可能不再是投资和贸易的一个颇具吸引力的门户,中国经济也将因此受伤。

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